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　　解放战争之初，国民党军在多个方面占据优势，但最终仍然落败。分析其中原因，人民解放军高效正确的战略决策发挥了重要作用。

　　陈毅元帅就曾明确指出人民解放军是“愈往上愈强”，人民解放军的战略决策在整个世界上都是“优秀的”。囿于篇幅所限，本文仅从战略决策效率角度进行探讨分析。

　　在解放战争的战场上，人民解放军的战略决策效率远远高于国民党军， 这方面的例子不胜枚举。1945年9月14日，中共中央政治局同由东北抵达延安的贝鲁罗索夫和曾克林进行会面，获取了关于东北的重要信息。当晚，中共中央政治局连夜召开会议，9月15日即致电各中央局提出，“目前我党对东北的任务是迅速的坚决的争取东北。”以此为标志，“向北发展，向南防御”的战略决策迈出了最关键的一步。

　　1947年6月25日，晋冀鲁豫野战军第4纵队司令员陈赓赶往中共中央驻地汇报出击外线相关问题。7月19日，陈赓到达小河村。此时中共中央扩大会议举行在即，但毛泽东并没有就势安排在会议上讨论陈谢纵队的使用问题，而是与周恩来、任弼时等人简单听取汇报后，立即对该纵队出击外线的决策做出重大调整，并在第一时间将这一决策电告前线相关指挥员。此次调整不但改变了陈谢纵队的使用方向，而且扩大了陈谢所部的规模，改变不可谓不大，但整个过程，从听取汇报，到下达行动方案，前后不过1日时间。

　　1947年6月30 日夜，晋冀鲁豫野战军转入战略进攻，刘邓大军强渡黄河，发起鲁西南战役。

　　与此形成鲜明对比的是，国民党军的战略决策效率十分低下。1948年8月3日，国民党在南京国防部礼堂召开军事检讨会议，参加会议者共计120余人，会议进行了5天，直到8月7日。但从始至终，国民党未能做出任何重大决策，未能对各个战场做出任何实质性的指导。原中国史学会会长金冲及先生如此评价国民党的这次会议：“此时此刻，举行如此隆重的军事会议，理应做出重大的战略决策。奇怪的是，事实上却没有。”

　　上述事件并非个例，而是一而再、再而三地在国民党军中发生。济南战役之前，国民党军徐州“剿总”副总司令杜聿明提议主动寻求华东野战军一部进行决战，予以歼灭后再寻歼华东野战军主力，力求规复山东，无奈“南京‘国防部’对杜聿明建议几经研究，至1948年9月下旬才完成各方面的‘协商’。”此时济南战役爆发，国民党军的主动进攻计划随即破产。济南战役后，杜聿明再次提出《对山东共军攻击计划》，因种种原因未能实施。

　　10月22日，南京“国防部”会议判断“中原会战将在徐州方面进行”，于是国民党军统帅部“对徐州之战，又开始不断研议”。由于决策层在撤守徐州问题上意见不一，直到10月29日才确定了“守江必先守淮”的方针，但关于如何守淮又产生了两个方案， “经再三商讨统一认识”，最终决定采取“淮海决战案”。此后在下达会战计划、调整作战部署等问题上，国民党又一再贻误战机，最终导致了其在淮海战役中的极度被动。

　　国共双方决策效率的巨大差距，对战争进程产生了重大影响。当国民党统帅部对杜聿明主动寻歼华东野战军一部的方案“几经研究”时，人民解放军完成了“攻济打援”的决策。当国民党军在撤守徐州问题上争吵不休时，在“淮海决战案”和“守淮案”之间徘徊不决时，共产党人又完成了发动淮海战役的决策。解放战争中，人民解放军之所以能够在战略决策领域稳占上风，不单单是因为决策结果更正确，同时也是因为决策效率更高，经常能够先于国民党军做出战略决策，进而付诸实施，抢得作战先机。

　　双方的决策效率之所以会出现如此巨大差距，原因主要有以下三个方面。

　　双方决策机构规模和职能不同

　　（一）人民解放军

　　解放战争时期，人民解放军最高军事机构是中共中央军事委员会，成立于1945年8月23日，主席毛泽东，副主席朱德、刘少奇、周恩来、彭德怀。军事委员会下设总参谋部，总政治部和后勤部，其中仅总参谋部与战略决策关系较为密切。为了减少机关人员，提高工作效率，自1945年8、9月间开始，总参谋部由作战部（代部长李涛）履行职责，管理其他业务局的工作。总参谋长起初由彭德怀兼任。1947年3月以后，彭德怀到前线指挥西北解放军，周恩来于1947年8月30日代理军委总参谋长职务。

　　1947年5月，为粉碎敌人对解放区进攻，西北解放军召开动员大会，图为彭德怀在动员会上讲话。

　　就进行战略决策时的作用而言，中共中央军委总参谋部并不直接负责决策，而是负责军事统计、汇总战绩、介绍作战经验、整理军战史、收集情报等保障辅助性工作。人民解放军战略决策的真正核心机构是以毛泽东为首的中共中央书记处，成员还有朱德、刘少奇、周恩来、任弼时4人，这就是通常所说的“五大书记”。无论是讨论战略方针，制定战略方案，还是起草电报，都由毛泽东等人亲自完成。“五大书记”中，除任弼时外，均担任中央军委主席或副主席，因此中共中央和中央军委实际上是“一套班子，两块牌子”。这一做法有利于从最大程度上减小决策主体的规模。

　　此处有两点需要说明。一是1945年8月27日至10月11日，毛泽东赴重庆同国民党进行谈判，中共中央以代理主席刘少奇为首，其间完成了著名的“向北发展，向南防御”战略决策。在此过程中，许多重要的电报都是由刘少奇起草的，例如，9月15日中共中央致各中央局的电报，电报中明确指出：“目前我党对东北的任务就是迅速的坚决的争取东北”。二是彭德怀未到前线指挥部队期间，对重大战略决策活动有很大影响力。例如，1945年9月28日，彭德怀曾就争夺东北的战略方针亲自起草电报给东北局，电报中提出了一个非常具有前瞻性的观点：将争夺东北的重心“首先放在背靠苏联、朝鲜、外蒙、热河有依托的有重点的城市和乡村，建立持久斗争的基点，再进而争取与控制南满沿线各大城市”。1947年1月2日，彭德怀又为中央军委起草致晋冀鲁豫野战军司令员刘伯承、政治委员邓小平的电报：“根据现在情形，打退敌战略进攻和自己的必要准备，战略出击需在今年六月或更迟一点……”上述指示都被证明是符合当时战略形势的，也是非常正确的。

　　毛泽东同志赴重庆谈判前，在延安机场上。

　　人民解放军战略决策核心精干高效的特点，于1947年3月到1948年4月间发展到了顶峰。1947年3月29日至30日，中共中央在清涧县的枣林沟召开政治局扩大会议，决定由毛泽东、周恩来、任弼时率中共中央机关和人民解放军总部精干机关，继续留在陕北地区指挥全国解放战争，刘少奇、朱德和董必武组成中共中央工作委员会，前往晋西北或其他适当地点开展工作。会后，刘少奇和朱德即东渡黄河。此后，中共中央关于重大战略决策的决策权进一步集中到毛泽东、周恩来、任弼时3人之手。

　　周恩来回顾这段历史时评价道：“在中央只有三个人，毛泽东、周恩来与任弼时同志。所谓中央，就是这三个人嘛！”毛泽东本人也如此评价这段往事：“胡宗南进攻延安以后，在陕北，我和周恩来、任弼时同志在两个窑洞指挥了全国的战争。”周恩来还说：“毛主席是在世界上最小的司令部里，指挥了最大的人民解放战争。”后来为适应战争发展需要，中共中央于1948年3月21日从陕北杨家沟出发向华北转移，4月23日进驻西柏坡。在这之后，人民解放军决策机构精干高效这一特点得到延续，即使是在军务空前繁忙的战略决战阶段，决策权仍然高度集中在“以毛泽东为首、以周恩来为辅的统帅与代总参谋长手里”。

　　毛泽东、周恩来在西柏坡中共中央军事委员会作战室。（供图  赵延垒）

　　（二）国民党军

　　国民党最高军事机构即“国防部”，成立于1946年5月，设部长1人，参谋总长1人。“国防部长”为行政院之成员，负责军事政策及行政责任，对政府负责，参谋总长主管军队，对最高统帅负责。白崇禧、何应钦、徐永昌、阎锡山等先后出任“国防部长”，陈诚和顾祝同先后出任参谋总长。“国防部”下属部门繁多，共计6厅7局，其中作战厅为战略决策之中心机构。国民党进行重大战略决策时，蒋介石通常只是起一个审批的作用，战略计划通常以国防部为主体，以作战厅为中心制订，如“淮海决战案”的制订。但也有很多时候，蒋介石一意孤行，一味强调个人意愿，视他人意见如无物，如辽沈战役时“东西对进，规复锦州”方案的提出。

　　通过以上对比可以看出，共产党之总参谋部本就远较国民党之“国防部”精干，而最高决策权更是被集中到了“五大书记”手中。相比较而言，国民党方面则是机构臃肿，部门繁多，权责不分，很容易出现人浮于事，程序繁多，效率低下，甚至重大失泄密等严重问题。就历史事实来看，国民党军确实在上述问题上受到严重困扰，其在济南战役、淮海战役等关键时刻效率的底下，“红色间谍”郭汝瑰等人的出现，都是这一问题的现实反映。

　　双方决策层核心人物工作分工不同

　　（一）人民解放军

　　解放战争中，中共中央以毛泽东分管军事问题，其他问题则交由刘少奇、任弼时等人分管。明确的分工保证了毛泽东精力的充足和工作的高效。纵观解放战争时期人民解放军在不同阶段的历次重大战略决策，绝无因毛泽东精力不足等原因影响决策效率之事例。

　　（二）国民党军

　　国民党方面的情况恰恰相反。解放战争时期，蒋介石先后以“国民政府主席”和“中华民国总统”身份统率国民党陆、海、空三军，掌握最高决策权。蒋介石常常需要耗费大量精力处理国民党政权在经济、政治等各个方面的问题，能够用于战略决策的精力十分有限，但他又不愿也不敢将权力下放。实际决策过程中，蒋介石常常因为忙于其他事务而造成战略决策延误。例如，1948年8月31日，正值战略决战之前夜，蒋介石在日记中有如下记载：“经济、教育、政治较有进步，其乃国家转危为安之一月乎。”3天后，蒋介石更是在日记中透露了自己的如下打算：“一俟经济改革有效，立即全力从事于军事，以期有济于党国矣。”到了10月底，国民党军在辽沈战役中全盘皆输，淮海战役即将展开，国民党政权已经到了生死边缘，但蒋介石却仍然“被经济形势弄得焦头烂额，主要精力一时难以集中在军事问题上”。

　　双方决策层内部沟通机制不同

　　解放战争中，国共双方都存在决策层内部的沟通问题。两相比较之下，国民党拥有相对完善的通信设施，比较先进的通信设备，而且还拥有一定规模的空军，照常理推测，应当能够在沟通效率上略胜一筹，但事实却并非如此。

　　（一）人民解放军

　　中共中央和中央军委经常采取灵活有效的方式解决内部沟通问题，从来不受陈规腐矩约束，这一做法有效提高了决策效率。

　　重庆谈判期间，以刘少奇为首的中共中央确立了“向北发展，向南防御”的战略决策。1945年9月17日，中共中央致电赴渝谈判代表团提出“我们全国战略必须确定向北推进，向南防御的方针”。两天后，即9月19日，赴渝谈判代表团即复电表示“完全同意”。如此重大的战略决策，中共中央仅靠两封电报便完成了沟通事宜。在整个解放战争中，以电报进行沟通成了人民解放军进行战略决策的一大特色。

　　除电报之外，共产党决策层内部也会经常使用一些其他更灵活的方式进行沟通。平津战役前夕，华北军区第3兵团包围了归绥，第1兵团正在围攻太原。1948年11月8日，徐向前等人建议增兵太原前线。11月9日，毛泽东“函告周恩来”，建议以电话与华北军区司令员聂荣臻、政治委员薄一波商量相关问题。当日周恩来与聂荣臻、薄一波商讨后，立即电告相关各方指挥员，下达了停攻归绥，集中兵力攻克太原的指示，并且提出了“抑留傅作义部队于平、张、津、保地区，以待我东北主力入关协同华北力量彻底歼灭该敌”的战略总目的。这一过程中，便函、电话等均成为人民解放军决策层内部沟通的手段，有效地提高了沟通效率。

　　1948年底，人民解放军进行了平津战役，图为解放军某部举行誓师大会。

　　（二）国民党军

　　国民党方面，在进行重大战略决策时，战略方针或者方案往往并不由蒋介石本人提出，而是由“国防部”或者个别比较出色的将领承担这一职责。但是，无论“国防部”的部长和总参谋长，还是实际提出决策建议的将领，他们的决策权都十分有限，因此报请蒋介石同意就成了一道必不可少的程序。国民党常常选择以当面汇报的方式解决这一问题，而且无论形势多么严峻，时间多么紧迫，都“一丝不苟”地严格遵守这一规矩。

　　辽沈战役初期，杜聿明到南京向顾祝同汇报《对山东共军攻击计划》，“顾因蒋不在南京，未敢决定，要杜到北平请示蒋介石”。杜聿明随即又于1948年10月2日到北平向蒋介石汇报，计划之执行因而一再耽搁。10月22日，南京国防部开会讨论后认为应当集中主力于徐州外围，并由华中“剿总”总司令白崇禧统一指挥华中、徐州地区国民党军。因与会的国防部长何应钦和参谋总长顾祝同等人都无权决定如此重大问题，只能由作战厅长郭汝瑰乘飞机至北平向蒋介石请示。

　　10月29日，“国防部”确定“淮海决战案”后，蒋介石还在北平，由于事关重大，何应钦等人“只能提出意见，不能作最后决定”。10月31日，蒋介石回到南京后，决定11月4日亲往徐州主持相关部署，后又临时决定由顾祝同替代。几经耽搁之后，直到11月5日才由顾祝同到徐州完成《徐蚌会战计划》的传达。

　　辽沈战役中，解放军某部追击逃往营口的国民党军。

　　国民党军战略决策机构的规模远远大于共产党的“五大书记”，需要沟通的核心范围本就比人民解放军大很多，又在沟通机制方面落于下风，其决策效率的低下也就不足为奇了。

　　作者：陆军研究院党史军史研究中心副研究员  赵延垒

　　来源：《军事史林》杂志2021年第5期